最近，靠近上海的江苏如东做了一次不小的园区清理，撤销了12个经批复设立的省级以下园区，顺带清理了9个自行规划设立的工业园区，并要求各镇、区、街道一律不再保留任何名义的省级以下园区。被撤的项目名单里还有个挺扎眼的——如东沿海经济开发区内的万洋众创城，占地面积300多亩、有着几十万平米的厂房。

如东不是个别案例，浙江从1059家压到134家，重庆从106家减到50家，辽宁两批撤并49家省级经开区。开发区裁并这件事，已经进入了“十五五”的常规议程，方向也很清楚：碎片化的园区收回来，分散的要素重新集中。

但是上海的方案，在逻辑起点上就没有把“撤并”当作主线。

全国做减法

上海为什么不急着砍牌子?

放到全国看，开发区进行裁并早已不是新鲜事。辽宁的数据颇具说服力：几十家省级经济开发区，对全省的GDP、财政收入和实际利用外资的贡献，都不及11家国家级经开区的零头。因此撤并这件事，是在进行出清存量，把那些挂牌即告完成、长期对财政进行依赖供养、产业空心化的园区清理出去。

但是上海，并没有把“裁撤”“压减数量”作为主线，而是提出建立“1+4+16”制度体系。原因并不难猜，因为上海开发区以不足全市十分之一的土地，贡献了超过一半的工业总产值和进出口总额。而张江、金桥、外高桥、临港这些头部园区，已经是处在全国第一梯队，进行简单合并，这既能牵动复杂的管理体制和利益格局，边际产出也有限。

所以上海把减法，做在了更细的颗粒度上：不是先砍整个园区的牌子，而是建立地块“总量平衡、优胜劣汰、动态调优”的机制，连续两年评价不达标、整改不力的“小散弱”地块，调出高新区范围。牌子不动，地块动。别人解的是“有多少个”，上海解的是“好不好”。

当然，上海也有自己的难题。土地和载体逐渐趋于饱和，部分平台公司仍停留在土地开发、物业租赁的老路上，而概念验证、中试、检验检测等公共服务供给不足，低效用地还需要盘活。这些问题种种，靠减少数量是解决不了，只能依靠提高能力级别。

上海的升级是精细化管理的运营逻辑

2026年7月28日，上海市市长龚正在市十六届人大常委会第三十二次会议(扩大)上提出了建立“1+4+16”制度体系。该体系指的是：一个全市层面的指导意见，四类开发区(海关特殊监管区域、经开区、高新区、工业区)的配套支持措施，16个区“一区一方案”的区级落实安排。重点是在三件事上——运营管理提质、主导产业培育、空间资源整合。

这三件事里，最有看点的是第一件事。上海明确鼓励，各区组建或引入高能级的运营主体，推动园区运营机构从传统的“空间载体提供者”转向“集成服务商”。归根到底，一个开发区好不好，不是圈着多大的面积，挂了多少块牌子，而是要看它有没有一个能真正懂产业、可以提供招商、服务，能承担风险的市场化运营主体。

这其实是开发区改革走到一定阶段后，普遍要面对的问题。进行撤并、精简与人员安置操作，虽然可以改变园区的数量与编制结构，但是改变不了园区每天的运转。如果留下来的园区，运营主体不是行政指令的延伸，招商靠管委会派任务，建设靠平台公司代建，服务靠财政养人，那么机构调整的成果，并不会自动变成招商能力或产业生态。等存量出清做完后，运营操作能力靠什么长出来，才是最难解的那道题。

上海的“1+4+16”试图回答的就是这道题。实行运营管理提质，通过指向的是“谁来干”;实行主导产业培育，指向的是“干什么”，让每个开发区聚焦1—2个主导产业，不再追求大而全;进行空间资源整合，指向的是“在哪里干”，存量低效用地收储、弹性年期出让、混合开发，把空间从增量扩张切换到存量盘活。三条线合在一起，改革的落点从“园区该不该存在”，推进到了“园区以什么方式运转”。

立法要补的

是管委会+公司的权责

目前，上海已结束公开征求意见的《上海市开发区条例(草案)》，更是一个关键的观察窗口。“管委会+公司”已经不是新提法，难就难在怎么防止管委会越位、平台公司背债。草案里，围绕运营机构性质、权力来源和风险边界方式，上海给出了四个动作：首先是进行职能切割，剥离社会事务交属地，管委会回归经济管理。其次是权责清单化，经济管理依法进行授权或委托，运营机构按市场化来承担建设、运营、招商、服务，不得代行行政职权，切中平台公司名义市场化、实际无决策权却随时执行行政任务的变形。第三是对运营机构进行升格，统一规范为运营机构，要鼓励高能级主体，授权管委会履行出资人的职责，使其不再是项目执行部。最后是债务隔离，行政资产与市场化资产分类登记、债务分类管控，管委会不得随意兜底，需要划出有限的责任边界。

这四个动作形成了有效闭环。管委会定大方向，定规则协调，运营机构是执行服务与承担市场风险，两者债务不同，考核分板块进行。没有闭环，“管委会+公司”只是换抬头来执行行政任务;有了闭环，运营机构才能从代建收租的壳，转向能力建设主体。

结语

地方和上海是在解不同的两道题。如东、辽宁、浙江、重庆等地做的题是存量出清，清掉不该存在的园区建制，腾出有编制的土地财政，这是有明确终点的;上海做的题是能力重建，留下的园区靠什么运营、招商、形成产业生态、让平台公司不回到融资建设老循环。

再是地方进行撤销园区后，依附的平台公司，需要立即面对信用债务的业务，去往哪里的问题。只收牌子、不重建运营主体的能力与约束，改革就会在平台公司这一层悬空。《上海市开发区条例(草案)》回答的，正是这个悬空的问题。

全国两千多家开发区，真正的分水岭不是撤并，而是撤并后有没有一套制度让园区不再依靠旧逻辑转。撤并清掉的是过去铺摊子的旧账，制度设计才决定谁能留下、靠什么留下。