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郗望:北京城市更新实践探索

2023-03-31 来源:选址中国 作者:选址中国

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这个题目是我们承接了住建部城市更新实证模式问题研究课题以后,就北京进行的调研,形成的一篇内参。


首先我分三个方面进行介绍。


一、随着我国城市发展从外延扩张转入了存量为主的阶段。我国城镇化率从改革开放初期的17.9%上升到了2022年65.22%。从1978年建制镇数量2000个,上升到21000个,城市数量从200多个上升到现在687个,可以看出我国的城市发展已经进入了高速发展期。当高速发展期的时候,大多地方采取的供地模式是粗放的供地模式,到了现在随着城镇化率过了50%以后,不管是诺瑟姆曲线,还是受疫情影响,近三年房地产的供应已经逐渐呈下降的趋势了。前段时间去浙江调研,一个县级市的领导跟我们聊,说我们现在城镇化率60%左右的县级市就已经在思考如何去减量发展,如何去控增量,我们怎么向减量去要增量,怎么向治理要效率。我国的城市更新发展分为四个阶段,从1.0北京的菊儿胡同,2.0到北京的798,3.0北京的大栅栏,到4.0北京的劲松小区、回天,已经到了全面推广,有机更新的阶段。


时任住建部的副部长王蒙徽同志当时提出了“十四五”时期的城市提质增效作为国家的重大战略,当时经过多方的博弈,最终决定将命名为城市更新,并由城市更新上升到国家战略层面,作为补充国家的乡村振兴和区域协调发展中间这一环。由于种种原因,在最终的五中全会,还有20大的报告,包括“十四五”报告,城市更新作为“城市行动”写入“十四五”报告中,其实城市更新是一个大的战略。


城市更新有几个不同,首先发展阶段不同,其次是外部环境变了,老百姓的需求变了,从增量变成了存量,我们要告别过去拆房子、盖房子、卖房子,平衡资金的模式,变成现在周期比较长,前期投资比较大,回报比较低的城市。


二、北京城市更新的特点和问题。


首先为什么是北京呢?北京是住建部第一批城市试点21个城市里唯一的一线城市。住建部的课题也把城市更新的实施模式分为了四种要素和八个场景,北京四个要素八个场景的组合都有落地的实践,我们当时和大量的实施主体和一线的参与者去进行了座谈,了解了很多实际的情况。


(二)北京城市更新的背景。


随着十八大以来,总书记通过多次视察北京,发表重要讲话也明确了我们到底建设怎么样的首都,怎么建设首都。其中明确北京发展控增量、促减量、优存量。从北京发展转向首都发展,从单一城市发展转向京津冀协同发展,从城市管理转向大城市的治理。


北京作为第一个总规提出减发展的城市,从2017年的最规提出空间和人口的减量双控以后,到现在已经有了五年,这五年北京的瘦身健体已经有了一定的成效,已经到了新的城市更新的阶段。北京城市更新的特点我总结有几条,首先是基础特点,“疏整促”这件事为北京城市更新带来大量的必要条件和空间的支持,我们也知道,疏解了四类非首都功能,其实它其中是可以给我们腾出很多高精尖的产业空间,产业园区的空间,包括建筑的空间。


(三)北京城市更新的特征。时任北京市委书记蔡奇同志曾经提出四点,这四点非常符合北京城市特色。北京城市更新是千年古都的城市更新,北京既是一座超大特大城市更新,同时也是千年古都,北京的城市,北京的建筑都拥有它自身的底蕴,如何处理好历史文化的传承,如何保护历史文化名城是北京城市更新中非常重要的环节。二是落实首都战略定位的更新,这一点特别北京的一点,也只有北京需要考虑的一点,就是怎么处理好首都和北京的关系,怎么处理好都和城的关系。三是减量背景下的更新,刚才也说了北京是首个减量背景下的规划,北京的存量建设用地现在大概是2460平方公里,这个数据相当于东莞市整个全市的陆地面积,对于北京来说,这个数据已经超过了80%,这就意味着像很多外地的存量+增量结合的模式在北京是不可持续的,是没法做的,北京应该怎么做呢?四是满足美好生活的更新,这也是我们在规划中视角的转变,从以前自上而下的视角转变为自下而上,还有居民对现在美好生活希望渴求的变化。


(四)北京城市更新工作组织非常有特色。一小组三专班的形式,首先由市委城工委成立城市更新的专项小组,下设了三个专班,分别是由住建牵头的推动实施的专班,由规自牵头推动政策的专办,和法该牵头的资金支持的专班,城市更新涉及到不是一个部门的利益,而涉及到多个部门的利益,北京由高规格统筹去参与多个部门利益,会有效推进城市更新的进程。


(五)北京城市更新遇到的问题。


问题一,在减量双控的背景下“好作品”和“好人家”是很难双向奔赴的,北京城市更新的任务非常重,投资需要也非常大,仅靠财政支持其实是难以维持的,这个不止北京,大多数地方都是这样,尤其近两年财政压力很大的情况下,就需要引入社会资本,通过运营的手段去弥补运营的缺口。社会资本怎么进,进了之后怎么退,大家都还只是一个探索的阶段,这是目前为止的一个问题。第二,居民出资的意愿比较弱,市场化的物业机制建立也是非常困难的。北京现在的这些居民,他们是可以享受政府带来的这些红利政策,但是如果让他们为他们享受的这些政策付出一些相应的权利或者义务的话,可能就会比较难。体现在老旧小区改造上,市场化物业的收费是非常困难的,收缴率非常的低。


问题二,各类主体参与更新的积极性面临制度性的一些障碍的。首先是国有企业,国有企业自主更新的意识不强,我们分析央企和国企考核标准不是市场化的利润为导向,尤其在北京,仅仅是土地地价的增值就完全可以达到他们的考核要求了,而且如果他们对一些用途的变更,很有可能被认为是偏离主业,所以他们在这方面是比较保守的。其次是社会资本进入国有存量空间的运营存在一些制度性障碍的。比如说有些国企重资产,轻资产其实是想让社会运营的,但是有些国企为了规避这些审计上的风险,他们就会比较拒绝,或者比较慎重跟社会资本合作,其次还有很多地方规定,国企跟社会资本合作,社会资本出资不能超过三年或者五年的,我们都知道城市更新是一个长时间的项目,三年到五年,对于一个社会资本是很难收回成本的,城市更新的初衷也是有违背的。


问题三,项目实施的堵点多,政策最后一公里的落地比较难。首先是城市更新项目审批程序不明确,导致审批流程复杂,周期也比较长,我们调研中了解到北京三里屯有跨市政的廊桥,交通、消防多个部门都觉得这个事情不是现实要做的事情,不是归我审批的事情,最后关于北京简易低风险的事情经过两年才实现,两年时间对于轻资本运营的公司是很难实现的。第二是地块用途改变条件的变更缺乏可操作性的法律依据。北京的鲁谷社区做小区城市更新的时候有一片绿地,把绿地抬升以后作为停车场使用,这个事情本身是没有法律依据的,他们最后是怎么做的呢?他们是采取小区的业主画押签字的方式,形成了这么一份书面说明,才可以继续操作这个事。第三是适用于既有建筑改造的技术标准和规范也不明确,调研中了解到规范的问题最受影响的就是消防,北京这些老城区里经常会出现用今朝的钱干前朝的事情,现在老建筑很难适应消防要求,如果加建消防水池这些东西,成本远远超过我能够接受范围的,这个也是现在面临的一个问题。


三、说了这么多问题,北京针对这些问题是怎么做的呢?


经验一:首先社会资本通过运营去盘活这些存量空间,实现这些价值的再造。说到北京的城市更新,大家都会想到“劲松模式”和“首开经验”,这两个本质没有泰达的区别,劲松模式是私企干的比较多。劲松北社区是改革开放最大的社区,到现在也40年了,也没有什么物业服务的概念,它引入社会资本首先是从无到有,用“先尝后买”的方式引入物业服务,社区每年会有一定的其他费用的支出,包括街道的清理费用,包括一些停车治理的费用,这些费用打包以后交给物业公司,物业公司有三年的物业扶持期,这三年他们是可以向居民免费提供物业服务,培养居民的物业的使用习惯,培养这个使用习惯以后,三年之后再逐步地进行收费,以这种模式去解决了刚才说的居民没有物业习惯,没有付费习惯的问题,效果是最终物业服务满意度达到80%,整个全北京的物业满意度只有60%。第二是从有到优,“微利可持续”盘活存量的资产,自有资金投入3000万实现提升类、完善类的改造,去把社区现有的一些闲置土地20年的使用权给到社会资本,社会资本变成了一些理发店,还有征集民意百年的老店,还有半公益的店,资金收取,包括停车费、物业费等从中获利,初步测算是8-10年的时间是可以从中完全平3000万的账,剩下的10年是微利的时间,这是官方对外的说法。当时劲松试点一到二区,整个劲松有八区,他们已经把剩下八区全部用这种模式复制下去,这样可以平摊很多成本,可持续收入会更延长。


真武庙的模式从“租赁置换”解决职住平衡。原住民在西城区居住环境挺糟糕的,但是只对自己改善居住环境有需求,那个地段寸土寸金,离金融街很近,住金融街的同事非常想在这里居住,他们通过租赁置换的模式解决双方的需求。


说完了私企,我们也来说说国企,西单更新场通过“减量”“提质”“增绿”三点做城市更新。西单更新场历时7年,总投资6个亿,减量把原有4.3万平的低端商业,半年的时间腾退了646户小商品市场的模式,疏解了4000人,最后变成了一个仅有6000平米的高品质的潮流商业,提质是通过引入“首店”的概念,客流量、营业额达到之前的7-8倍。最后是增绿,原来上面是一片石头的广场,下面是小商品批发,现在上面变成绿化,在中南海长安街旁边城市的绿心。西单更新场的例子我更想说的是我们的国有企业它能拿到的是更低的融资成本,所以我们的城市更新可能也更需要一些投融资的方式更新和介入,需要更适应我们城市更新的一些投资方式。就像近期,发改委也发了更新的放开的房地产基金引入方式,我们有更新投融资方式的运营可能会对我们城市更新的一些提升。


经验二:破除阻碍各类主体有效参与的体制机制的障碍。首先要激发国企自主更新的内在动力,首钢工业园是一个非常典型的例子,首钢工业园也是2008年的时候因为奥运所以开始搬迁,搬迁以后遇到的问题,包括环境污染的治理、工业遗存的保护、员工就业安置,都是它遇到的问题。首钢怎么做的呢?把当时最大的三高炉保存下来,还有锈池保存下来进行改造,功能的重置。下面增加办公、零售和多功能的空间,包括增加了22万的办公空间。同时,也运用了“5+5”的运营模式,去实现整个园区的运营。首钢园也是在今年的春节和今年的元旦两个节,实现北京景区营业额的前十。


经验三:聚焦痛点问题,北京出台一系列“小借口、微改革”的政策,精准破解实施“最后一公里”,北京出台“1+N+X”的政策体系,从上推进城市更新的立法,也是由今年3月份选址更新条例正式实施,下面城市更新的实践、阻力中来收集了这些问题,反馈给城市更新的体系,通过释放功能、规模、产权的能量,配套相应的财政、税费、金融政策,达到同时构建政府、企业和居民的平台。消防的例子,北京通过松绑式设计理念,针对满足原标准类的情况,性能补偿的情况和维持原装类的情况,逐一解决这些问题。


我们中心是发改委下面的事业单位,我们也是承接住建部、科技部等实施城市更新相关的一些课题,我们还是很有兴趣和一些企业一线实操团队去获取他们的这些诉求,向上去反馈,去形成一些政策内参引导政策。同时我们也是可以上面制定政策同时理解上面政策的想法,多和下面的政府、园区进行交流。谢谢大家!

编辑: 杨洪波

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